Ø      A Lei 9099/95

A Lei 9099/95, que criou os Juizados Especiais Criminais (JECRIMs) e estabeleceu um procedimento específico para os delitos de menor potencial ofensivo, não foi elaborada com o intuito específico de tratar a violência contra a mulher.

A aprovação da Lei insere-se em um "movimento conhecido como 'direito penal mínimo' ou 'abolicionismo moderado', que busca minimizar a utilização do sistema penal na resolução dos conflitos sociais. Esse movimento visa reduzir a aplicação do Direito Penal, impedindo a criação de novos tipos penais; propugnando pela 'descriminalização' e/ou 'despenalização' de condutas; ou, ainda, diminuindo o grau de intervenção e resposta do Estado ao propor, por exemplo, a aplicação de penas alternativas à prisão em crimes de menor potencial ofensivo".[40] Esta lei foi pensada, portanto, no contexto de tendências e buscas de alternativas à despenalização de delitos valorados como de menor potencial ofensivo, ou seja, delitos menos graves.

Os delitos de menor potencial ofensivo foram considerados pela Lei como os crimes ou contravenções penais cuja pena máxima prevista em lei fosse igual ou menor de 1 ano de prisão. Seis anos depois, com a promulgação da Lei 10.259, em 2001 (JECRIMs na Justiça Federal), o parâmetro de delito de menor potencial ofensivo passou a alcançar os crimes com pena máxima não superior a 2 (dois) anos. Sob estas definições, a Lei passou a alcançar, entre outros, os  crimes de maior incidência contra as mulheres no âmbito doméstico e familiar: as lesões leves e culposas e as ameaças.

Esse fato em si já representou uma banalização da violência doméstica contra as mulheres, ao considerá-la como um crime de menor potencial ofensivo, e resultou em um certo nível de conflito entre os movimentos de despenalização acima mencionados e a pretensão de criminalização e garantia de punição dos atos de violência praticados contra as mulheres, em especial pelo fato de que, na prática, as penas alternativas aplicadas, em grande parte, não têm sido adequadas e eficazes para o tratamento do tema.

A propósito, vale apontar que falta promover uma discussão no campo feminista sobre esse aparente choque de agendas que a Lei 9099/95 traz, colocando de um lado a legítima questão do direito penal mínimo e de outro a questão da impunidade que tem resultado da aplicação distorcida desta lei nos casos de violência doméstica contra as mulheres. A discussão também deve apontar para o desafio de se pensar em um rol de penas alternativas que sejam ao mesmo tempo educativas para o agressor e reparadoras para a vítima.

Cumpre lembrar também que esta lei se aprovou com o objetivo de agilizar e aliviar os sistemas judicial e prisional tão sobrecarregados. E, para o tratamento desses delitos, a Lei 9099/95 adotou como critérios e princípios de seu procedimento a oralidade; a informalidade; a economia processual e a celeridade (art. 2^º), os quais devem ser aplicados objetivando, sempre que possível, a reparação dos danos sofridos pela vítima e a aplicação de pena não privativa de liberdade (art. 62).

A fim de cumprir com esses objetivos, a lei 9099/95 prevê a possibilidade de aplicação de três mecanismos alternativos de resolução de conflitos: a) a conciliação; b) a transação penal e c) a suspensão condicional do processo, que se passa a examinar em seguida.

A autoridade policial, ao tomar conhecimento da prática de delito dessa natureza, registra os fatos em um documento chamado Termo Circunstanciado (T.C.), em substituição ao tradicional Boletim de Ocorrência.  No T.C. deve ser feito um relato detalhado do ocorrido, com identificação do autor, da vítima e nome de possíveis testemunhas, providenciando-se as requisições de exames periciais necessários. O T.C. deve ser encaminhado de imediato ao JECRIM, juntamente com o autor do fato (agressor)[41] e a vítima.

Tratando-se de crimes de ameaça e lesões corporais leves e culposas, como são a maioria dos casos de violência doméstica contra as mulheres, o encaminhamento do T.C. será feito caso a vítima manifeste que quer representar o agressor, vale dizer, caso ela queira que o procedimento siga. Isso porque, em relação a esses crimes, a lei exige o ato formal de representação da vítima para instaurar e dar seguimento ao procedimento. Contudo, caso não queira fazer nesse momento, a vítima tem ainda o prazo de 6 meses para representar .

Ao ser encaminhando ao JECRIM, o procedimento a ser adotado vai envolver a possibilidade de aplicação dos três mecanismos de resolução de conflitos mencionados, no seguinte sentido[42]:

o     Conciliação ou composição de danos civis: em fase preliminar, presentes em audiência o Ministério Público (MP), o autor do fato (agressor) e a vítima, com seus advogados(as)[43], a autoridade judicial ou conciliadora esclarece e verifica sobre a possibilidade de composição de danos entre as partes, vale dizer, o acordo da conciliação, em geral, mediante o pagamento de uma "indenização" do autor à vítima ou alguma outra medida que seja aceita pelas partes e pelo juiz. Se a conciliação ocorre, a autoridade judicial homologa o acordo e desta decisão não cabe recurso; significa a renúncia da vítima em representar o agressor; e se põe fim ao procedimento. Nessa hipótese, nada constará nos registros de antecedentes do autor e, caso as agressões se repitam, novas conciliações poderão ocorrer em futuros procedimentos. Ainda não existe processo penal, mas somente um procedimento. Se não há conciliação, a vítima pode representar o agressor, e assim o deverá fazer se quiser que o procedimento prossiga.

o     Transação penal: não havendo conciliação, e sob a representação da vítima, ainda em fase preliminar, o Ministério Público pode propor ao autor do fato a aplicação de pena restritiva de direitos ou multa. É a transação penal. As penas restritivas de direitos aplicáveis na transação consistem em prestação de serviços à comunidade, limitações impostas ao agressor no fim de semana (ex: não sair de casa, voltar em certos horários etc.) ou limitação temporária de certos direitos. A propósito, o Enunciado 29 do XIV Encontro Nacional de Coordenadores de Juizados Especiais, estabeleceu que, “nos casos de violência doméstica a transação penal e a suspensão do processo deverão conter preferencialmente medidas sócio-educativas, entre elas acompanhamento psicossocial e palestras, visando a reeducação do infrator”, o que, entretanto, não tem sido a prática geral. Também, segundo o procedimento, não se admite a transação sob algumas circunstâncias específicas. Em  caso de aceitação da proposta pelo autor e seu defensor (a vítima não tem oportunidade de se manifestar, sendo desconsideradas sua opinião e vontade !!!), a transação é examinada pelo juiz, que pode acolhê-la ou não. Desta decisão cabe recurso. Caso seja aceita, depois de cumprida a pena alternativa aplicada na transação, finda-se o procedimento. Nesta hipótese, a pena aplicada na transação será registrada e, em caso de nova agressão, o autor não poderá ser beneficiado com esse tipo de pena por cinco anos (art. 76 e parágrafos).Caso não se aceite a transação, o Ministério Público oferece denúncia e se designa nova audiência, em procedimento sumaríssimo, agora para produção de provas e decisão final, a qual não se pode interpor recurso. Só assim se passaria então a existir um processo penal.

o     Suspensão condicional do processo: aqui se trata de um mecanismo ainda mais específico dentro da lei. Apenas nos casos de crimes com pena mínima igual ou inferior a um ano, não havendo conciliação nem transação penal, sob representação da vítima, o Ministério Público, ao oferecer a denúncia, pode propor ao agressor a suspensão do processo (aqui também não se consulta a vítima !!!), por 2 a 4 anos (período de prova), desde que o acusado não esteja sendo processado ou não tenha sido condenado por outro crime, e estejam presentes os requisitos que autorizariam a suspensão condicional da pena, de acordo com o art. 77 do Código Penal. Se o acusado aceita a proposta, o Juiz recebe a denúncia e pode suspender o processo, sob as seguintes condições, a serem cumpridas no período de prova: a) reparação do dano, exceto a impossibilidade de fazê-lo; b) proibição de freqüentar determinados locais; c) proibição de ausentar-se da jurisdição onde reside, sem autorização da autoridade judicial; d) comparecimento pessoal e obrigatório em juízo, mensalmente, para informar e justificar suas atividades. A autoridade judicial pode especificar outras condiciones. A suspensão será revogada se, no curso do prazo, o acusado vier a ser processado por outro crime ou no efetuar, sem justificação, a reparação do dano, e poderá ser revogada se o acusado seja processado por contravenção ou descumprir qualquer outra condição imposta. Findo o período de prova, sem revogação da suspensão, a autoridade judicial declara extinta a punibilidade, e estará findo o processo.

De acordo com as discussões e com a experiência da implementação da lei, quando aplicada à violência doméstica e familiar contra as mulheres, a Lei tem tido, assim, em geral, um impacto especialmente negativo. Como pontos críticos a ressaltar em relação à Lei, em especial quanto à sua prática, pode-se destacar, portanto:

a) A banalização da violência doméstica e familiar contra as mulheres [44]

Tem-se a banalização da violência na Lei 9099/95, na medida que se mensura a lesividade potencial de um delito tão somente pelo quantum da pena fixada, desconsiderando a especificidade dos conflitos no âmbito da violência doméstica e familiar contra as mulheres, que por sua natureza demandam uma abordagem diferenciada, específica e especial por parte do sistema de segurança e justiça.

Os crimes mais praticados contra as mulheres nas relações domésticas e familiares acabam, assim, recebendo o mesmo tratamento dado aos praticados por um estranho. Nesses casos, como é sabido, a mulher, quase sempre, encontra-se inserida no chamado ciclo da violência doméstica, caracterizado por relações prolongadas, cíclicas e sucessivas de tensão-agressão-reconciliação, em uma espiral progressiva de violência com a qual é difícil romper, e que em boa parte dos casos acaba levando à prática de crimes ainda mais graves, como o homicídio.

A propósito, a importância do entendimento desse ciclo por parte de agentes da polícia e da justiça é essencial para que se compreenda como uma das razões que levam muitas mulheres vítimas de violência doméstica a fazer a denúncia contra o agressor e logo depois voltar à Delegacia pedindo para que seja retirada. É, portanto, a natureza específica da relação interpessoal entre vítima e agressor que majora (e não minora) o potencial ofensivo dos crimes cometidos contra as mulheres no âmbito da violência doméstica e familiar, demonstrando a inadequação da lei para esses casos e a necessidade de criar mecanismos apropriados para seu enfrentamento.

b) A caracterização da natureza da lesão corporal [45]

Conforme já mencionado, no que se refere às lesões corporais, somente serão de competência da Lei e dos JECRIMs as lesões leves dolosas (intencionais), com pena de 3 meses a 1 ano de detenção (art. 129 caput do Código Penal), e as lesões culposas (não intencionais), com pena de 2 meses a 1 ano (artigo 129, § 6^º), inclusive e especialmente quando praticadas no âmbito das relações domésticas e familiares, por força da inserção dos § 9^º e 10^º ao artigo 129 do Código. Estão excluídas da lei, portanto, as lesões graves, gravíssimas e as resultante de morte.

Torna-se, pois, relevante distinguir e identificar, na prática, a natureza das lesões corporais sofridas pela mulher para saber se serão ou não submetidas ao procedimento da Lei 9099/95 e ao JECRIM. As lesões gravíssimas resultam em incapacidade permanente para o trabalho, enfermidade incurável, perda ou inutilização de membro, sentido ou função, deformidade permanente ou aborto; as lesões graves  tiram a mulher de seus afazeres habituais por mais de 30 dias, constituem perigo de vida, provocam a debilidade de um membro de seu corpo, sentido ou função ou provocam aceleração de parto; e, por exclusão, as lesões leves incapacitam a vítima para suas atividades habituais por menos de 30 trinta dias. Assim, um espancamento, com sérias consequências, a ponto de afastar a mulher de suas ocupações por 20 dias, por exemplo, é considerado lesão leve.

Nesse sentido, é fundamental a adequada tipificação do delito, bem como que os/as agentes policiais, no momento da denúncia, orientem a vítima para fazer imediatamente o exame de corpo de delito, fornecendo-lhe a requisição para tanto.

Ademais, cabe lembrar, como já mencionado no item anterior, que a prática dessas lesões leves ocorrem em um contexto de maior gravidade, e não de menor potencial ofensivo. Em geral são lesões que ocorrem repetidas vezes (ciclo da violência), vêm acompanhadas de ameaças e deixam a mulher em uma situação de medo e submissão que requerem de muita coragem, estímulo e apoio para que possam ser denunciadas.

c) O Termo Circunstanciado [46]

Em geral não têm sido realizados treinamentos adequados de agentes policiais para a elaboração do Termo Circunstanciado (T.C.) nos crimes de menor potencial ofensivo. No entender de alguns, o T.C. seria um Boletim de Ocorrência simplificado, o que parece ser uma compreensão inadequada,  pois o cuidado de seu preenchimento é imprescindível para a dimensionar o conflito e sua natureza, bem como para servir de subsídio na aplicação dos mecanismos de resolução de conflitos previstos na Lei 9099/95 .

Em relação ao encaminhamento imediato do T.C., da vítima e do agressor ao JECRIM, verifica-se, ainda, um descompasso entre a letra da lei e a realidade. Por um lado, os JECRIMs - assim como muitas Delegacias - não funcionam 24 horas e, por outro, as Delegacias, em geral, não dispõem de viaturas e policiais suficientes para garantir tal encaminhamento de forma imediata ao JECRIM..

d) A representação[47]

Como também foi mencionado, nas oportunidades em que a mulher têm de representar sob a Lei 9099/95 (na Delegacia e no JECRIM caso não haja conciliação), os prazos são de 6 meses. Em relação a esse aspecto, o maior problema que se apresenta no contexto da Lei 9099/95, tanto na Delegacia quanto no JECRIM, diz respeito à ainda predominante falta de informação e orientação à vítima sobre o que significa, para que serve e no que implica representar ou não representar o agressor. A respeito das idas e vindas da mulher para denunciar e retirar a denúncia, vale o já mencionado no item a).

Vale frisar também que o tema da representação tem sido objeto de polêmicas discussões, pois se, por um lado, coloca-se a necessidade de preservar o direito da vítima em denunciar -considerando a mulher na sua autonomia e como sujeito de direito -, por outro lado, a representação acaba "funcionando" muito mais como um obstáculo para que se instaure o procedimento, já que em geral a mulher está em uma situação de insegurança e fragilidade e nem sempre é  devidamente orientada sobre o que significa a representação e, muitas vezes, chega mesmo até a ser dissuadida de representar por parte de agentes da polícia, como relatam muitas experiências neste sentido.

e) Os mecanismos de resolução de conflitos e as penas aplicadas[48]

 O três mecanismos da Lei 9099/95, como já mencionado, na forma como vêm sendo aplicados, revelam a inadequação, bem como a ineficácia para sua incidência sobre crimes de violência doméstica e familiar contra as mulheres.

Quanto à conciliação, por exemplo, a Lei 9.099/95 não limitou a quantidade de conciliações possíveis, diferentemente do que fez com a transação penal. Com isso, o criminoso habitual com poder econômico pode se valer de um acordo de indenização tantas vezes quanto necessárias para fugir de um processo penal. Nesse sentido, além de gerar uma situação de impunidade, a conciliação também gera injustiça e desigualdade, pois aos agressores pobres, sem condições de indenizar a vítima, só lhes restará o processo penal.

O acordo de indenização gera, ainda, a banalização da violência doméstica contra as mulheres pois, considerando o contexto de idas e vindas, de sucessivas e intermitentes agressões, característico do ciclo da violência doméstica, em tese o agressor teria um “preço” fixado pelo Estado para continuar batendo em sua companheira. E se tiver algum poder econômico, tanto melhor para esse agressor.

Ademais, experiências em diversos países da América Latina e do Caribe têm demostrado a ineficácia e inadequação da conciliação nesses casos, pois as partes (vítima e agressor) não se encontram em condições de igualdade.

Quanto à imposição das penas alternativas advindas da transação penal, no que se refere à violência contra as mulheres, à exceção de algumas raras experiências positivas, a aplicação da lei também não tem contribuído para a sua prevenção, punição e erradicação, notadamente no âmbito doméstico.

Com bastante freqüência, tem sido determinado ao agressor o pagamento de “cestas básicas” para entidades assistenciais ou de uma pequena multa em dinheiro, sem que isso tenha qualquer relação com o ocorrido, banalizando ainda mais a violência sofrida pelas mulheres.

Constata-se, pois, uma predominante ineficácia na aplicação da lei pelos JECRIMs, ao estabelecerem penas alternativas de forma acrítica, desvinculadas do conflito penal, sem que se busque soluções mais criativas e consentâneas com a prevenção, punição e erradicação da violência contra as mulheres.

Ainda quanto à transação penal, caso o agressor não cumpra a pena alternativa aplicada na transação, não há qualquer previsão legal para sua conversão em pena privativa de liberdade. Diante da falta de previsão legal, o Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou: a conversão feriria o princípio da legalidade. Nessa hipótese, restará ao agressor, portanto, o “benefício” da impunidade

Ademais, é também especialmente crítico para as mulheres vítimas de crimes de competência da Lei 9099/95 o fato de sua opinião não ser levada em conta nas hipótese de transação penal ou suspensão condicional do processo. A mulher, portanto, apenas é sujeito de direito sob esta Lei no momento da representação.

Os diversos pontos críticos aqui apontados em relação à Lei 9099/95 e à sua aplicação à violência doméstica contra as mulheres, embora não exaustivos, são ilustrativos da resposta insuficiente e inadequada que o Estado brasileiro vem dando a essa problemática. Ressalte-se que sua aplicação viola diversos dos deveres estabelecidos no artigo 2 da Convenção de Belém do Pará, e em especial na medida em que não garante à mulher submetida à violência procedimentos jurídicos justos e eficazes de proteção, prevenção e reparação da violência e tampouco de punição do agressor.

São ilustrativos, também, da falta de preparação da grande maioria de agentes policiais e judiciais para atuar em casos de violência doméstica contra as mulheres.

Nessa perspectiva, pode-se considerar que a Lei 9099/95 e o JECRIM não têm respondido de forma adequada e satisfatória ao marco constitucional e internacional que, nas últimas décadas, avançou quanto às normas de proteção aos direitos humanos das mulheres a uma vida livre de discriminação e violência.

Vale lembrar que esta lei e sua aplicação tem sido objeto, nos últimos anos, de atenção de muitos estudos, teses e propostas de mudança por parte de estudiosas/os, advogadas/os, movimentos feminista e de mulheres, grupos de homens que trabalham com violência (os poucos porém significativos que existem no Brasil), e por vários outros setores e serviços afins, como da  saúde, assistência social e educação, que estão envolvidos no atendimento à mulher vítima e/ou em situação de violência.

Não só, mas principalmente, a ineficácia da Lei 9099/95 fortaleceu sobremaneira o processo de luta das mulheres na reivindicação por uma legislação nacional específica sobre violência doméstica e familiar contra as mulheres, a qual encontra-se em discussão no presente momento, em face da elaboração e encaminhamento pelo Poder Executivo de um projeto de lei neste sentido ao Congresso Nacional, o qual se passa a analisar no tópico a seguir.

Ø      Projeto de Lei sobre Violência Doméstica e Familiar contra as Mulheres

É de se ressaltar que, a despeito do que estabelecem as convenções internacionais de proteção aos direitos humanos das mulheres e o texto constitucional já mencionados no início deste artigo, não há ainda no país uma legislação nacional específica sobre a violência de gênero e em especial a violência doméstica, a qual afeta principalmente mulheres e meninas. "Durante os últimos mandatos, foram apresentados, por mulheres parlamentares, alguns projetos de lei inspirados na contribuição de juristas do movimento de mulheres e na normativa específica sobre o tema já existente em vários países, inclusive na América Latina e no Caribe. Estes projetos, que seguiam a orientação da relatora especial para os assuntos da violência da própria ONU, foram rejeitados pelas Comissões especiais das Câmaras dos Deputados devido abarcar várias áreas jurídicas, e não apenas o Direito Penal"[49].

Mais recentemente, no início de 2004, um Consórcio de ONGs feministas e especialistas[50] concluiu a elaboração de uma proposta de legislação de violência doméstica e familiar contra as mulheres, e uma justificativa da importância de trabalhar o tema no âmbito integral da legislação e das políticas públicas.

No final de março de 2004, por força do Decreto n° 5.030, foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), sob a coordenação da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres para, entre outras tarefas, apresentar uma proposta de legislação específica sobre violência doméstica e familiar contra as mulheres, atendendo assim em grande medida ao estabelecido nas CEDAW, na Convenção de Belém do Pará e na Constituição Federal (art. 226, parágrafo 8^º), bem como às recomendações específicas da ONU e da OEA ao Brasil, todas já mencionadas no início deste artigo.

O Consórcio de ONGs e especialistas já tinha encaminhado sua proposta à SPM, para subsidiar os trabalhos do GTI, o qual que se instaurou em abril e concluiu suas atividades em setembro de 2004, resultando em um esboço de projeto de lei sobre o tema. O Consórcio obteve uma representação no GTI e empenhou todos os esforços para que sua proposta fosse apreciada, aperfeiçoada e adotada na sua integralidade, o que aconteceu em alguma medida - trazendo inovações importantes no tratamento do tema - mas que em alguns pontos essenciais, entretanto, não foi garantido.

Conforme relata o CFEMEA, após o encerramento dos trabalhos do GTI, "o documento ficou em apreciação no âmbito do Poder Executivo. Ao mesmo tempo, foram solicitados, pela SPM, pareceres das organizações civis sobre o projeto. Nesses pareceres estiveram presentes alguns questionamentos, entre eles destaca-se a manutenção do julgamento dos casos de violência doméstica e familiar nos Juizados Especiais Criminais.

No começo do mês de novembro, a SPM enviou para a Casa Civil da Presidência da República o projeto para apreciação. Alguns pontos presentes nos pareceres foram incorporados ao documento, no entanto, em meados do mesmo mês, durante a reunião da Secretaria com a Bancada Feminina do Congresso Nacional sobre o projeto, ficou clara a manutenção da Lei 9.099/95.

A partir desse novo fato, tanto o Consórcio de ONGs, quanto a Articulação de Mulheres Brasileiras (AMB) encaminharam cartas com considerações contra a utilização dessa lei para esses casos.

A proposta do Executivo estabelece um novo procedimento para os casos de violência contra a mulher e faculta aos Estados e Distrito Federal a criação de Varas e Juizados Especiais de Violência Doméstica e Familiar, com competência civil e penal. Porém, o novo procedimento altera tão-somente o procedimento da Lei 9099/95, numa tentativa de adequar a estrutura dos Juizados Especiais Criminais para atender os casos de violência contra as mulheres. Além disso, diz que, enquanto não criada a nova estrutura, os JECRIMs e as atuais varas criminais serão competentes para o julgamento de tais crimes, observando o novo procedimento.

Assim, mesmo tendo recepcionado a sugestão da criação de Varas Especializadas com competência civil e penal, o projeto pouco avançou em relação às mudanças necessárias para garantir o acesso à justiça às mulheres em situação de violência doméstica, tendo em vista a permanência de procedimentos como a transação penal.

Em parecer encaminhado à SPM, a jurista Ella Weicko afirma que 'a grande falha do Anteprojeto é insistir na manutenção dos crimes de lesão corporal leve, ameaça, dano, crimes contra a honra e outros, apenados até dois anos de pena privativa de liberdade, como crimes de menor potencial ofensivo e, portanto, sujeitos ao Juizado Especial. O critério estabelecido para a criação desse Juizado não atende à especificidade da violência doméstica contra a mulher.' " [51]

No dia 25 de novembro de 2004 - Dia Internacional da Não Violência contra as Mulheres, a ministra Nilcéa Freire, da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM), entregou ao presidente da Câmara dos Deputados, João Paulo Cunha, o referido projeto de lei (PL) do Executivo Federal que "cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do § 8^o do art. 226 da Constituição Federal, e dá outras providências". E o entregou tal e qual, desconsiderando a insistente manifestação das organizações da sociedade civil contra a manutenção, pelo projeto, da aplicação da Lei 9099/95 para tratar estes casos.

Assim, o PL, de No. 4559/04, em que pese tenha sido originalmente inspirado em uma versão de proposta de lei elaborada pelo referido Consórcio de ONGs e especialistas, está gerando muitas preocupações, na medida em que não se contemplou a hipótese de pressuposto da proposta feminista que estabelecia o afastamento da aplicação da Lei 9099/95 (apesar do projeto prever alterações no procedimento a ser aplicado) e da competência dos Juizados Especiais Criminais (JECRIMs) em casos de violência doméstica contra a mulher, já que são consideradas inadequadas para a resolução deste tipo de conflito, conforme já analisado neste artigo.

A propósito, uma das hipóteses a se considerar para as dificuldades de que o Consórcio lograsse o afastamento da aplicação da Lei 9099/95 no PL, talvez possa ter sido a resistência e pressão política por parte dos próprios setores dos JECRIMs consultados, que não queriam perder poder e ver sua competência esvaziada, na medida em que a maioria dos delitos referentes a esta Lei que se apresentam aos JECRIMs são justamente aqueles praticados contra as mulheres no âmbito das  relações domésticas e familiares, conforme já amplamente mencionado neste artigo.

Os aspectos críticos, entretanto, não desmerecem a importante contribuição que o projeto de lei pode trazer no enfrentamento da violência contra as mulheres. Portanto, de toda forma, o projeto significa avanços em vários aspectos e poderá ainda - espera-se - ser aperfeiçoado durante sua tramitação no Congresso Nacional.

Examine-se, então, de forma ainda incipiente e  de acordo com a justificativa apresentada pelo Poder Executivo, quais são as principais provisões do referido projeto.

As disposições preliminares da proposta apresentada (art. 1^º a 4^º) "reproduz as regras oriundas das convenções internacionais e visa propiciar às mulheres de todas as regiões do País a cientificação categórica e plena de seus direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, a fim de dotá-la de maior cidadania e conscientização dos reconhecidos recursos para agir e se posicionar, no âmbito familiar e na sociedade, o que, decerto, irá repercutir, positivamente, no campo social e político, ante ao factível equilíbrio nas relações pai, mãe e filhos." [52]

O artigo 5º da proposta adota a definição de violência contra a mulher do artigo 1^º da Convenção de Belém do Pará, e ressalta o âmbito de sua aplicação quando ocorrida: "I - no âmbito da unidade doméstica, compreendida como espaço de convívio permanente de pessoas, com ou sem vínculo familiar, inclusive as esporadicamente agregadas; II - no âmbito da família, compreendida como relações pessoais afetivas; III - em qualquer outra relação pessoal de afeto na qual o acusado compartilhe, tenha compartilhado ou não o mesmo domicílio ou residência da ofendida." Ressalte-se que são bastante adequadas as definições deste artigo. Contudo, no que se refere ao inciso II, dever-se-ia entender que o âmbito da família compreende também as relações decorrentes de parentesco civil ou natural, e, portanto, não sendo somente compreendida como relações pessoais afetivas. Talvez uma pequena reformulação no texto possa melhorar esta previsão.

O artigo 6°, afirma que a violência doméstica contra a mulher constitui uma das formas de violação dos direitos humanos e o artigo 7^º, define clara e detalhadamente as diversas formas de violência, atendendo ao “Modelo de Leyes y Políticas sobre Violencia Intrafamiliar contra las Mujeres”, publicado em abril de 2004, pela Unidad, Género y Salud da Organização Mundial de Saúde – OPS/OMS, o qual estabeleceu que toda legislação política e pública deveria incluir as definições de violência contra a mulher em cada uma de suas manifestações, a saber: física, sexual, psicológica, moral e patrimonial. Esta inclusão representa, sem dúvida, um importante avanço no projeto.

O artigo 8° tem por objetivo definir as diretrizes das políticas públicas e ações integradas para a prevenção e erradicação da violência doméstica contra as mulheres, tais como implementação de redes de serviços interinstitucionais, promoção de estudos e estatísticas, avaliação dos resultados, implementação de centros de atendimento multidisciplinar, delegacias especializadas, casas abrigo e realização de campanhas educativas, capacitação permanente dos integrantes dos órgãos envolvidos na questão, celebração de convênios e parcerias e a inclusão de conteúdos de eqüidade de gênero nos currículos escolares. [53]

Cabe lembrar que, se aprovada nestes termos, a real eficácia de uma pretensa lei desta natureza dependerá em muito da implementação, na prática, destas medidas referidas no artigo 8^º do projeto. Para tanto, haverá que se investir, de verdade, em recursos financeiros que garantam a sua realização.

No artigo 10, que trata do atendimento pela autoridade policial, ficou consignado que a autoridade policial ou agente devem comparecer, de imediato, ao local do fato e adotar as medidas de proteção cabíveis para o atendimento da vítima. Essa alteração, segundo a justificativa do projeto, "visa trazer para o procedimento da Lei 9.099.95 alguns dos aspectos do inquérito previstos no Código de Processo Penal, uma vez que o Termo Circunstanciado, em vigor, ao privilegiar o princípio da informalidade, termina por impedir uma visão mais abrangente da situação fática pela autoridade julgadora".[54]

Outros procedimentos inovadores, em relação à Lei 9.099/95, são atribuídos pelo artigo 12 ao agente e à autoridade policial após o registro do fato, entre os quais, o acolhimento das provas necessárias ao esclarecimento do fato e suas circunstâncias, as oitivas da vítima, do agressor e das testemunhas, quando houver, determinando que se proceda ao exame de corpo de delito e os exames periciais necessários. Em que pese não se considere adequada a manutenção da lei 9099/95 para esses casos, como já mencionado, as alterações aqui propostas ao procedimento atual devem ser consideradas positivas, nos termos deste artigo. Como se sabe, sob o atual procedimento da Lei 9099/95 a polícia teve sua ação investigatória extremamente limitada.

Os artigos 14 a 17 tratam da atenção às vítimas por equipe multidisciplinar, a qual deverá ser formada por profissionais de diversas áreas de conhecimento, inclusive externa ao meio jurídico, tais como psicólogos, assistentes sociais e médicos, o que sem dúvida é algo imprescindível no caso. Este é sem dúvida um dos pontos fundamentais do projeto. É o atendimento multidisciplinar que garantirá maior eficácia da lei e melhor atendimento às mulheres em situação de violência. Aqui também será necessário um real investimento de recursos financeiros e capacitação dos diferentes profissionais que atuarão nos casos da lei, sem o qual a pretensa previsão legal tornar-se-á inócua.

Os artigos 18 e 19 tratam da atuação do Ministério Público, garantindo sua participação integral nos casos de violência doméstica, intervindo nas causas cíveis e criminais, requisitando a força policial e a colaboração dos serviços públicos, exercendo a fiscalização nos estabelecimentos públicos e particulares de atendimento à mulher em situação de violência. Este também é um aspecto que se pode considerar positivo no projeto.

A assistência jurídica e judicial integral e gratuita às mulheres em situação de violência doméstica são exigidas nos artigos 20 e 21 do projeto. Assim, em todos os atos processuais a mulher deverá estar acompanhada de advogado/a ou Defensor/a Público/a e lhe será garantida o acesso aos serviços da Defensoria Pública ou Assistência Judiciária Gratuita, nos termos da lei, e "mediante atendimento específico e humanizado nos juízos competentes, nas Delegacias de Polícia e núcleos de atendimento das Defensorias Públicas". Este é, sem dúvida, um ponto importante e de avanço positivo no projeto.

O PL estabelece e amplia o leque de medidas cautelares tanto em relação ao agressor, como em relação a medidas de proteção à mulher agredida, proporcionando à autoridade judicial a escolha da providência mais ajustada ao caso concreto, considerando-se as áreas cíveis e penais. Estas são medidas realmente inovadoras e essenciais para um projeto desta natureza.

Assim, os artigos 22 a 25 pretendem garantir às mulheres o acesso direto à autoridade judicial, quando em situação de violência e uma celeridade de resposta à necessidade imediata de proteção.

No artigo 26, o PL reúne medidas cautelares em relação ao agressor, possibilitando à autoridade judicial não só exigir o seu afastamento do lar, mas, também, o seu encaminhamento a programa de acompanhamento psicossocial. Além disso, prevê a proibição de aproximação ou comunicação do agressor com a vítima, com testemunhas e familiares, a restrição de visitas aos dependentes menores e a prestação de alimentos provisionais.

No artigo 27, o projeto inova ao prever o encaminhamento das mulheres e seus dependentes, em situação de violência, a programas e serviços de proteção às mulheres, resguardando seus direitos relativos aos bens e a guarda dos filhos. Imputa ao agressor a responsabilidade econômica pela provisão alimentar e determina a recondução da mulher e seus dependentes, ao domicílio, após o afastamento do agressor.

As medidas cautelares de natureza patrimonial, previstas no artigo 28, possibilitam a revogação das procurações conferidas pela mulher ao agressor, a garantia do ressarcimento de bens e a indenização pelos danos e prejuízos causados. Nestes últimos casos são medidas do processo civil, cumuladas no processo penal. Visam à execução dos pronunciamentos de natureza civil, ou seja, a restituição de bens determinados e a indenização pelos danos e prejuízo sofridos.

Todos estes procedimentos se aplicam tanto às varas comuns como aos Juizados Especiais.

A propósito da denúncia, o artigo 30 estabelece que nos casos de violência doméstica e familiar contra as mulheres a ação penal é pública condicionada à representação.

No caso dos crimes de competência da Lei 9099/95, o projeto mantém a celeridade, mas altera o procedimento dos JECRIMs, de acordo com os artigos 31 a 37 do projeto.

Assim, o projeto prevê a criação de uma audiência de apresentação para permitir que a vítima seja ouvida primeiro pelo juiz, em separado do agressor, e ainda que a audiência se balize pelo princípio da mediação, não podendo a mulher ser, em nenhuma hipótese, forçada à conciliação. Esta audiência deverá ser conduzida por juiz ou mediador, devendo este último ser profissional do direito, devidamente habilitado no Curso de Ciências Jurídicas e capacitado em questões de gênero.

A proposta garante, também, que a vítima esteja acompanhada por advogado/a na audiência, visto que a Lei 9.099/95, em seu artigo 68, concede esta prerrogativa apenas ao agressor.

O PL propõe, ainda, alteração na Audiência de Instrução e Julgamento retirando a realização da transação penal da primeira audiência e postergando esta possibilidade para a segunda audiência. O objetivo é disponibilizar ao juiz outras ferramentas mais adequadas e eficazes para solucionar a questão, como por exemplo, o encaminhamento das partes à equipe de atendimento multidisciplinar, realização de exames periciais e providências cautelares.

O projeto proíbe, na transação penal e em qualquer hipótese, a aplicação de penas restritivas de direito de prestação pecuniária, cesta básica e multa, pois, atualmente, este tipo de pena é comumente aplicado nos Juizados Especiais Criminais em prejuízo da vítima e de sua família. Da mesma forma, em que pese não seja adequada a manutenção do procedimento aplicável pela Lei 9099/95, esta proposta traz avanços ao restringir a aplicação de determinadas medidas na aplicação das penas alternativas.

O projeto não faz qualquer referência expressa sobre a aplicação ou não do mecanismo da suspensão condicional do processo prevista na Lei 9099/95 nos casos de violência doméstica e familiar, deixando margens de interpretação a respeito, em que pese estabeleça que se não há transação penal, o procedimento segue em audiência de instrução e julgamento.

Nas disposições finais do projeto, estabelece-se que a Lei se aplicará nas Varas Cíveis e Criminais e nos Juizados Especiais Cíveis e Criminais. Como objetivo mediato, propõe a criação de Varas e Juizados Especiais da Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, com competência cível e penal, reconhecendo que a melhor estrutura judiciária, para o atendimento à mulher em situação de violência, será a criação destas Varas e Juizados Especiais.

Prevê também que a União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios, poderão criar centros de reabilitação para os acusados e de atendimento à mulher em situação de violência doméstica e familiar, a serem previstos na legislação local. E, ainda, que compete a estas instâncias promoverem a adaptação de seus órgãos e de seus programas às diretrizes e aos princípios estabelecidos na Lei que se pretende aprovar.

Estabelece ainda o projeto que, "na defesa dos interesses e direitos previstos nesta Lei poderá ser exercida, concorrentemente com a ofendida, pelo Ministério Público ou por associação de defesa da mulher, regularmente constituída há pelo menos um ano, nos termos da Lei Civil."

Prevê a inclusão das estatísticas sobre a violência doméstica e familiar contra a mulher nas bases de dados dos órgãos oficiais. E prevê, ainda, que os casos, mesmo que não tenham sido julgados, deverão constar de cadastro específico, de conhecimento reservado da autoridade judiciária e do Ministério Público. Caberá às Varas e aos Juizados Especiais de Violência Doméstica e Familiar a elaboração de tal cadastro. Enquanto não estruturados tais Varas e Juizados, o cadastro deverá ser elaborado nas Varas Criminais e nos JECRIMs.

Além deste cadastro, o projeto não prevê nenhuma outra instância responsável nem nenhuma  outra forma de monitoramento e avaliação da lei.

Deverão, segundo o art. 44 do projeto, ser estabelecidas dotações orçamentárias específicas, em cada exercício financeiro, para a implementação das medidas estabelecidas na Lei.

Por fim, o artigo 46 do projeto prevê a alteração do artigo 313 do Código de Processo Penal, acrescentando nova hipótese de prisão preventiva, quando o crime envolver violência doméstica e familiar contra a mulher, qualquer que seja a pena aplicada.

Quando da apresentação do PL ao Congresso Nacional foi feito pedido de tramitação especial em regime de urgência, nos termos do § 1° do artigo 64 da Constituição Federal, a qual se buscou justificar em face de se tratar de projeto que, além de ser uma demanda social, visa o cumprimento das recomendações ao Estado Brasileiro do Comitê para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher – CEDAW, do Plano de Ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher (1995), da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher - Convenção de Belém do Pará (1994), do Protocolo Facultativo à Convenção sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, além de outros instrumentos de Direitos Humanos.

Não há dúvida, que o projeto avança no marco jurídico-normativo para tratamento da violência contra a mulher, em que pese tenha mantido a vigência da Lei 9099/95, mas pelo menos apresentando adequações ao procedimento que visam minimizar o impacto negativo do que tem sido a implacável aplicação desta às mulheres vítimas e/ou em situação de violência doméstica e familiar.

Todavia, deve-se insistir: é lamentável a manutenção da matriz da Lei 9099/95 que privilegia os mecanismo da conciliação e da transação penal. Valem portanto, aqui, em grande medida, as críticas em relação a estes mecanismos que já foram feitas neste artigo quando da análise da Lei 9099/95.

Ao manter o procedimento da Lei 9099/95, mesmo com as mudanças propostas, o projeto de lei não rompeu a fundo com a lógica prevalecente no tratamento destes delitos. De qualquer maneira, ao menos aponta para uma prática de aplicação de penas alternativas mais adequada e, tomara, menos danosa para as mulheres vítimas de violência.

Apesar dos avanços, portanto, é uma lástima que, com tanta experiência que já temos acumulada no âmbito da produção legislativa na região da América Latina e Caribe, corramos o risco de não lograr uma legislação que de fato enfrente os principais problemas jurídicos atuais no país quanto ao acesso à justiça para a mulher vítima de violência.

Não se sabe como as/os legisladoras/es receberão as propostas contidas neste projeto de lei e que outras propostas poderão ser colocadas neste âmbito. O que se sabe, sim, é que agora a luta por quaisquer mudanças e aperfeiçoamentos do projeto deve ser feita junto ao Congresso Nacional. Inicia-se, pois, uma nova fase para a atuação das redes, ONGs e movimentos feministas, de mulheres e de direitos humanos, com o fim de garantir que conquistemos uma boa (ou a melhor possível) legislação nacional sobre violência doméstica e familiar contra as mulheres.