Ø      Projeto de Lei sobre Violência Doméstica e Familiar contra as Mulheres

É de se ressaltar que, a despeito do que estabelecem as convenções internacionais de proteção aos direitos humanos das mulheres e o texto constitucional já mencionados no início deste artigo, não há ainda no país uma legislação nacional específica sobre a violência de gênero e em especial a violência doméstica, a qual afeta principalmente mulheres e meninas. "Durante os últimos mandatos, foram apresentados, por mulheres parlamentares, alguns projetos de lei inspirados na contribuição de juristas do movimento de mulheres e na normativa específica sobre o tema já existente em vários países, inclusive na América Latina e no Caribe. Estes projetos, que seguiam a orientação da relatora especial para os assuntos da violência da própria ONU, foram rejeitados pelas Comissões especiais das Câmaras dos Deputados devido abarcar várias áreas jurídicas, e não apenas o Direito Penal"[49].

Mais recentemente, no início de 2004, um Consórcio de ONGs feministas e especialistas[50] concluiu a elaboração de uma proposta de legislação de violência doméstica e familiar contra as mulheres, e uma justificativa da importância de trabalhar o tema no âmbito integral da legislação e das políticas públicas.

No final de março de 2004, por força do Decreto n° 5.030, foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), sob a coordenação da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres para, entre outras tarefas, apresentar uma proposta de legislação específica sobre violência doméstica e familiar contra as mulheres, atendendo assim em grande medida ao estabelecido nas CEDAW, na Convenção de Belém do Pará e na Constituição Federal (art. 226, parágrafo 8^º), bem como às recomendações específicas da ONU e da OEA ao Brasil, todas já mencionadas no início deste artigo.

O Consórcio de ONGs e especialistas já tinha encaminhado sua proposta à SPM, para subsidiar os trabalhos do GTI, o qual que se instaurou em abril e concluiu suas atividades em setembro de 2004, resultando em um esboço de projeto de lei sobre o tema. O Consórcio obteve uma representação no GTI e empenhou todos os esforços para que sua proposta fosse apreciada, aperfeiçoada e adotada na sua integralidade, o que aconteceu em alguma medida - trazendo inovações importantes no tratamento do tema - mas que em alguns pontos essenciais, entretanto, não foi garantido.

Conforme relata o CFEMEA, após o encerramento dos trabalhos do GTI, "o documento ficou em apreciação no âmbito do Poder Executivo. Ao mesmo tempo, foram solicitados, pela SPM, pareceres das organizações civis sobre o projeto. Nesses pareceres estiveram presentes alguns questionamentos, entre eles destaca-se a manutenção do julgamento dos casos de violência doméstica e familiar nos Juizados Especiais Criminais.

No começo do mês de novembro, a SPM enviou para a Casa Civil da Presidência da República o projeto para apreciação. Alguns pontos presentes nos pareceres foram incorporados ao documento, no entanto, em meados do mesmo mês, durante a reunião da Secretaria com a Bancada Feminina do Congresso Nacional sobre o projeto, ficou clara a manutenção da Lei 9.099/95.

A partir desse novo fato, tanto o Consórcio de ONGs, quanto a Articulação de Mulheres Brasileiras (AMB) encaminharam cartas com considerações contra a utilização dessa lei para esses casos.

A proposta do Executivo estabelece um novo procedimento para os casos de violência contra a mulher e faculta aos Estados e Distrito Federal a criação de Varas e Juizados Especiais de Violência Doméstica e Familiar, com competência civil e penal. Porém, o novo procedimento altera tão-somente o procedimento da Lei 9099/95, numa tentativa de adequar a estrutura dos Juizados Especiais Criminais para atender os casos de violência contra as mulheres. Além disso, diz que, enquanto não criada a nova estrutura, os JECRIMs e as atuais varas criminais serão competentes para o julgamento de tais crimes, observando o novo procedimento.

Assim, mesmo tendo recepcionado a sugestão da criação de Varas Especializadas com competência civil e penal, o projeto pouco avançou em relação às mudanças necessárias para garantir o acesso à justiça às mulheres em situação de violência doméstica, tendo em vista a permanência de procedimentos como a transação penal.

Em parecer encaminhado à SPM, a jurista Ella Weicko afirma que 'a grande falha do Anteprojeto é insistir na manutenção dos crimes de lesão corporal leve, ameaça, dano, crimes contra a honra e outros, apenados até dois anos de pena privativa de liberdade, como crimes de menor potencial ofensivo e, portanto, sujeitos ao Juizado Especial. O critério estabelecido para a criação desse Juizado não atende à especificidade da violência doméstica contra a mulher.' " [51]

No dia 25 de novembro de 2004 - Dia Internacional da Não Violência contra as Mulheres, a ministra Nilcéa Freire, da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM), entregou ao presidente da Câmara dos Deputados, João Paulo Cunha, o referido projeto de lei (PL) do Executivo Federal que "cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do § 8^o do art. 226 da Constituição Federal, e dá outras providências". E o entregou tal e qual, desconsiderando a insistente manifestação das organizações da sociedade civil contra a manutenção, pelo projeto, da aplicação da Lei 9099/95 para tratar estes casos.

Assim, o PL, de No. 4559/04, em que pese tenha sido originalmente inspirado em uma versão de proposta de lei elaborada pelo referido Consórcio de ONGs e especialistas, está gerando muitas preocupações, na medida em que não se contemplou a hipótese de pressuposto da proposta feminista que estabelecia o afastamento da aplicação da Lei 9099/95 (apesar do projeto prever alterações no procedimento a ser aplicado) e da competência dos Juizados Especiais Criminais (JECRIMs) em casos de violência doméstica contra a mulher, já que são consideradas inadequadas para a resolução deste tipo de conflito, conforme já analisado neste artigo.

A propósito, uma das hipóteses a se considerar para as dificuldades de que o Consórcio lograsse o afastamento da aplicação da Lei 9099/95 no PL, talvez possa ter sido a resistência e pressão política por parte dos próprios setores dos JECRIMs consultados, que não queriam perder poder e ver sua competência esvaziada, na medida em que a maioria dos delitos referentes a esta Lei que se apresentam aos JECRIMs são justamente aqueles praticados contra as mulheres no âmbito das  relações domésticas e familiares, conforme já amplamente mencionado neste artigo.

Os aspectos críticos, entretanto, não desmerecem a importante contribuição que o projeto de lei pode trazer no enfrentamento da violência contra as mulheres. Portanto, de toda forma, o projeto significa avanços em vários aspectos e poderá ainda - espera-se - ser aperfeiçoado durante sua tramitação no Congresso Nacional.

Examine-se, então, de forma ainda incipiente e  de acordo com a justificativa apresentada pelo Poder Executivo, quais são as principais provisões do referido projeto.

As disposições preliminares da proposta apresentada (art. 1^º a 4^º) "reproduz as regras oriundas das convenções internacionais e visa propiciar às mulheres de todas as regiões do País a cientificação categórica e plena de seus direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, a fim de dotá-la de maior cidadania e conscientização dos reconhecidos recursos para agir e se posicionar, no âmbito familiar e na sociedade, o que, decerto, irá repercutir, positivamente, no campo social e político, ante ao factível equilíbrio nas relações pai, mãe e filhos." [52]

O artigo 5º da proposta adota a definição de violência contra a mulher do artigo 1^º da Convenção de Belém do Pará, e ressalta o âmbito de sua aplicação quando ocorrida: "I - no âmbito da unidade doméstica, compreendida como espaço de convívio permanente de pessoas, com ou sem vínculo familiar, inclusive as esporadicamente agregadas; II - no âmbito da família, compreendida como relações pessoais afetivas; III - em qualquer outra relação pessoal de afeto na qual o acusado compartilhe, tenha compartilhado ou não o mesmo domicílio ou residência da ofendida." Ressalte-se que são bastante adequadas as definições deste artigo. Contudo, no que se refere ao inciso II, dever-se-ia entender que o âmbito da família compreende também as relações decorrentes de parentesco civil ou natural, e, portanto, não sendo somente compreendida como relações pessoais afetivas. Talvez uma pequena reformulação no texto possa melhorar esta previsão.

O artigo 6°, afirma que a violência doméstica contra a mulher constitui uma das formas de violação dos direitos humanos e o artigo 7^º, define clara e detalhadamente as diversas formas de violência, atendendo ao “Modelo de Leyes y Políticas sobre Violencia Intrafamiliar contra las Mujeres”, publicado em abril de 2004, pela Unidad, Género y Salud da Organização Mundial de Saúde – OPS/OMS, o qual estabeleceu que toda legislação política e pública deveria incluir as definições de violência contra a mulher em cada uma de suas manifestações, a saber: física, sexual, psicológica, moral e patrimonial. Esta inclusão representa, sem dúvida, um importante avanço no projeto.

O artigo 8° tem por objetivo definir as diretrizes das políticas públicas e ações integradas para a prevenção e erradicação da violência doméstica contra as mulheres, tais como implementação de redes de serviços interinstitucionais, promoção de estudos e estatísticas, avaliação dos resultados, implementação de centros de atendimento multidisciplinar, delegacias especializadas, casas abrigo e realização de campanhas educativas, capacitação permanente dos integrantes dos órgãos envolvidos na questão, celebração de convênios e parcerias e a inclusão de conteúdos de eqüidade de gênero nos currículos escolares. [53]

Cabe lembrar que, se aprovada nestes termos, a real eficácia de uma pretensa lei desta natureza dependerá em muito da implementação, na prática, destas medidas referidas no artigo 8^º do projeto. Para tanto, haverá que se investir, de verdade, em recursos financeiros que garantam a sua realização.

No artigo 10, que trata do atendimento pela autoridade policial, ficou consignado que a autoridade policial ou agente devem comparecer, de imediato, ao local do fato e adotar as medidas de proteção cabíveis para o atendimento da vítima. Essa alteração, segundo a justificativa do projeto, "visa trazer para o procedimento da Lei 9.099.95 alguns dos aspectos do inquérito previstos no Código de Processo Penal, uma vez que o Termo Circunstanciado, em vigor, ao privilegiar o princípio da informalidade, termina por impedir uma visão mais abrangente da situação fática pela autoridade julgadora".[54]

Outros procedimentos inovadores, em relação à Lei 9.099/95, são atribuídos pelo artigo 12 ao agente e à autoridade policial após o registro do fato, entre os quais, o acolhimento das provas necessárias ao esclarecimento do fato e suas circunstâncias, as oitivas da vítima, do agressor e das testemunhas, quando houver, determinando que se proceda ao exame de corpo de delito e os exames periciais necessários. Em que pese não se considere adequada a manutenção da lei 9099/95 para esses casos, como já mencionado, as alterações aqui propostas ao procedimento atual devem ser consideradas positivas, nos termos deste artigo. Como se sabe, sob o atual procedimento da Lei 9099/95 a polícia teve sua ação investigatória extremamente limitada.

Os artigos 14 a 17 tratam da atenção às vítimas por equipe multidisciplinar, a qual deverá ser formada por profissionais de diversas áreas de conhecimento, inclusive externa ao meio jurídico, tais como psicólogos, assistentes sociais e médicos, o que sem dúvida é algo imprescindível no caso. Este é sem dúvida um dos pontos fundamentais do projeto. É o atendimento multidisciplinar que garantirá maior eficácia da lei e melhor atendimento às mulheres em situação de violência. Aqui também será necessário um real investimento de recursos financeiros e capacitação dos diferentes profissionais que atuarão nos casos da lei, sem o qual a pretensa previsão legal tornar-se-á inócua.

Os artigos 18 e 19 tratam da atuação do Ministério Público, garantindo sua participação integral nos casos de violência doméstica, intervindo nas causas cíveis e criminais, requisitando a força policial e a colaboração dos serviços públicos, exercendo a fiscalização nos estabelecimentos públicos e particulares de atendimento à mulher em situação de violência. Este também é um aspecto que se pode considerar positivo no projeto.

A assistência jurídica e judicial integral e gratuita às mulheres em situação de violência doméstica são exigidas nos artigos 20 e 21 do projeto. Assim, em todos os atos processuais a mulher deverá estar acompanhada de advogado/a ou Defensor/a Público/a e lhe será garantida o acesso aos serviços da Defensoria Pública ou Assistência Judiciária Gratuita, nos termos da lei, e "mediante atendimento específico e humanizado nos juízos competentes, nas Delegacias de Polícia e núcleos de atendimento das Defensorias Públicas". Este é, sem dúvida, um ponto importante e de avanço positivo no projeto.

O PL estabelece e amplia o leque de medidas cautelares tanto em relação ao agressor, como em relação a medidas de proteção à mulher agredida, proporcionando à autoridade judicial a escolha da providência mais ajustada ao caso concreto, considerando-se as áreas cíveis e penais. Estas são medidas realmente inovadoras e essenciais para um projeto desta natureza.

Assim, os artigos 22 a 25 pretendem garantir às mulheres o acesso direto à autoridade judicial, quando em situação de violência e uma celeridade de resposta à necessidade imediata de proteção.

No artigo 26, o PL reúne medidas cautelares em relação ao agressor, possibilitando à autoridade judicial não só exigir o seu afastamento do lar, mas, também, o seu encaminhamento a programa de acompanhamento psicossocial. Além disso, prevê a proibição de aproximação ou comunicação do agressor com a vítima, com testemunhas e familiares, a restrição de visitas aos dependentes menores e a prestação de alimentos provisionais.

No artigo 27, o projeto inova ao prever o encaminhamento das mulheres e seus dependentes, em situação de violência, a programas e serviços de proteção às mulheres, resguardando seus direitos relativos aos bens e a guarda dos filhos. Imputa ao agressor a responsabilidade econômica pela provisão alimentar e determina a recondução da mulher e seus dependentes, ao domicílio, após o afastamento do agressor.

As medidas cautelares de natureza patrimonial, previstas no artigo 28, possibilitam a revogação das procurações conferidas pela mulher ao agressor, a garantia do ressarcimento de bens e a indenização pelos danos e prejuízos causados. Nestes últimos casos são medidas do processo civil, cumuladas no processo penal. Visam à execução dos pronunciamentos de natureza civil, ou seja, a restituição de bens determinados e a indenização pelos danos e prejuízo sofridos.

Todos estes procedimentos se aplicam tanto às varas comuns como aos Juizados Especiais.

A propósito da denúncia, o artigo 30 estabelece que nos casos de violência doméstica e familiar contra as mulheres a ação penal é pública condicionada à representação.

No caso dos crimes de competência da Lei 9099/95, o projeto mantém a celeridade, mas altera o procedimento dos JECRIMs, de acordo com os artigos 31 a 37 do projeto.

Assim, o projeto prevê a criação de uma audiência de apresentação para permitir que a vítima seja ouvida primeiro pelo juiz, em separado do agressor, e ainda que a audiência se balize pelo princípio da mediação, não podendo a mulher ser, em nenhuma hipótese, forçada à conciliação. Esta audiência deverá ser conduzida por juiz ou mediador, devendo este último ser profissional do direito, devidamente habilitado no Curso de Ciências Jurídicas e capacitado em questões de gênero.

A proposta garante, também, que a vítima esteja acompanhada por advogado/a na audiência, visto que a Lei 9.099/95, em seu artigo 68, concede esta prerrogativa apenas ao agressor.

O PL propõe, ainda, alteração na Audiência de Instrução e Julgamento retirando a realização da transação penal da primeira audiência e postergando esta possibilidade para a segunda audiência. O objetivo é disponibilizar ao juiz outras ferramentas mais adequadas e eficazes para solucionar a questão, como por exemplo, o encaminhamento das partes à equipe de atendimento multidisciplinar, realização de exames periciais e providências cautelares.

O projeto proíbe, na transação penal e em qualquer hipótese, a aplicação de penas restritivas de direito de prestação pecuniária, cesta básica e multa, pois, atualmente, este tipo de pena é comumente aplicado nos Juizados Especiais Criminais em prejuízo da vítima e de sua família. Da mesma forma, em que pese não seja adequada a manutenção do procedimento aplicável pela Lei 9099/95, esta proposta traz avanços ao restringir a aplicação de determinadas medidas na aplicação das penas alternativas.

O projeto não faz qualquer referência expressa sobre a aplicação ou não do mecanismo da suspensão condicional do processo prevista na Lei 9099/95 nos casos de violência doméstica e familiar, deixando margens de interpretação a respeito, em que pese estabeleça que se não há transação penal, o procedimento segue em audiência de instrução e julgamento.

Nas disposições finais do projeto, estabelece-se que a Lei se aplicará nas Varas Cíveis e Criminais e nos Juizados Especiais Cíveis e Criminais. Como objetivo mediato, propõe a criação de Varas e Juizados Especiais da Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, com competência cível e penal, reconhecendo que a melhor estrutura judiciária, para o atendimento à mulher em situação de violência, será a criação destas Varas e Juizados Especiais.

Prevê também que a União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios, poderão criar centros de reabilitação para os acusados e de atendimento à mulher em situação de violência doméstica e familiar, a serem previstos na legislação local. E, ainda, que compete a estas instâncias promoverem a adaptação de seus órgãos e de seus programas às diretrizes e aos princípios estabelecidos na Lei que se pretende aprovar.

Estabelece ainda o projeto que, "na defesa dos interesses e direitos previstos nesta Lei poderá ser exercida, concorrentemente com a ofendida, pelo Ministério Público ou por associação de defesa da mulher, regularmente constituída há pelo menos um ano, nos termos da Lei Civil."

Prevê a inclusão das estatísticas sobre a violência doméstica e familiar contra a mulher nas bases de dados dos órgãos oficiais. E prevê, ainda, que os casos, mesmo que não tenham sido julgados, deverão constar de cadastro específico, de conhecimento reservado da autoridade judiciária e do Ministério Público. Caberá às Varas e aos Juizados Especiais de Violência Doméstica e Familiar a elaboração de tal cadastro. Enquanto não estruturados tais Varas e Juizados, o cadastro deverá ser elaborado nas Varas Criminais e nos JECRIMs.

Além deste cadastro, o projeto não prevê nenhuma outra instância responsável nem nenhuma  outra forma de monitoramento e avaliação da lei.

Deverão, segundo o art. 44 do projeto, ser estabelecidas dotações orçamentárias específicas, em cada exercício financeiro, para a implementação das medidas estabelecidas na Lei.

Por fim, o artigo 46 do projeto prevê a alteração do artigo 313 do Código de Processo Penal, acrescentando nova hipótese de prisão preventiva, quando o crime envolver violência doméstica e familiar contra a mulher, qualquer que seja a pena aplicada.

Quando da apresentação do PL ao Congresso Nacional foi feito pedido de tramitação especial em regime de urgência, nos termos do § 1° do artigo 64 da Constituição Federal, a qual se buscou justificar em face de se tratar de projeto que, além de ser uma demanda social, visa o cumprimento das recomendações ao Estado Brasileiro do Comitê para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher – CEDAW, do Plano de Ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher (1995), da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher - Convenção de Belém do Pará (1994), do Protocolo Facultativo à Convenção sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, além de outros instrumentos de Direitos Humanos.

Não há dúvida, que o projeto avança no marco jurídico-normativo para tratamento da violência contra a mulher, em que pese tenha mantido a vigência da Lei 9099/95, mas pelo menos apresentando adequações ao procedimento que visam minimizar o impacto negativo do que tem sido a implacável aplicação desta às mulheres vítimas e/ou em situação de violência doméstica e familiar.

Todavia, deve-se insistir: é lamentável a manutenção da matriz da Lei 9099/95 que privilegia os mecanismo da conciliação e da transação penal. Valem portanto, aqui, em grande medida, as críticas em relação a estes mecanismos que já foram feitas neste artigo quando da análise da Lei 9099/95.

Ao manter o procedimento da Lei 9099/95, mesmo com as mudanças propostas, o projeto de lei não rompeu a fundo com a lógica prevalecente no tratamento destes delitos. De qualquer maneira, ao menos aponta para uma prática de aplicação de penas alternativas mais adequada e, tomara, menos danosa para as mulheres vítimas de violência.

Apesar dos avanços, portanto, é uma lástima que, com tanta experiência que já temos acumulada no âmbito da produção legislativa na região da América Latina e Caribe, corramos o risco de não lograr uma legislação que de fato enfrente os principais problemas jurídicos atuais no país quanto ao acesso à justiça para a mulher vítima de violência.

Não se sabe como as/os legisladoras/es receberão as propostas contidas neste projeto de lei e que outras propostas poderão ser colocadas neste âmbito. O que se sabe, sim, é que agora a luta por quaisquer mudanças e aperfeiçoamentos do projeto deve ser feita junto ao Congresso Nacional. Inicia-se, pois, uma nova fase para a atuação das redes, ONGs e movimentos feministas, de mulheres e de direitos humanos, com o fim de garantir que conquistemos uma boa (ou a melhor possível) legislação nacional sobre violência doméstica e familiar contra as mulheres.